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十萬億PPP,為何成了國企的盛宴?

2016-07-07 16:15 分類:行業論文 來源:南方周末

2016年6月23日,北京,亞行向首創股份提供3億美元貸款,鼓勵和推動以PPP方式升級中國西部地區供水和污水服務。

  中央力推PPP的本義是,鼓勵社會資本尤其是民間資本進入基礎設施和社會公共事業領域,但現實中,央企國企已然成為此輪PPP熱潮中的主角。

  “如果把項目交給民企去做,可能會有輸送利益的問題,但是央企國企沒有這個問題。錢都是政府的,無非是從左口袋到右口袋。”

  想要吸引民資進入,但闖進來的卻是央企國企。這是中國自兩年前開始大力推廣PPP模式之后出現的怪現狀。

  PPP模式(政府和社會資本合作),即政府和社會資本合作共同提供基礎設施及公共服務。從2014年10月國務院下發“43號文”,結束了地方政府傳統的融資平臺和融資模式之后,與社會資本合作(PPP)則成為地方政府提供公共產品和服務的主要方式。

  截至5月31日,財政部PPP中心平臺項目庫中共有8644個PPP項目,總投資額高達9.88萬億。比3月末增加923個項目;投資額增加1.1萬億,增幅為12.6%。

  PPP項目看上去是在巨量增長,但落地率卻并不高,截至5月12日,進入執行庫(即處于采購、執行和移交階段)項目865個,僅占10.8%。

  除了落地率低,民企參與度也低。據民生證券研究院院長管清友統計,截至2016年3月末,全國PPP中心項目庫中已簽約項目369個,其中國企簽約為199個,民企170個,從數量上看,民企參與的PPP項目略少于國企,但差距不大。不過,從簽約項目總金額上看,國企簽約的PPP項目金額達到3819.48億,是民企的近3倍。

  中央力推PPP的本義是,鼓勵社會資本尤其是民間資本進入基礎設施和社會公共事業領域,但現實中,央企國企已然成為此輪PPP熱潮中的主角。面對萬億PPP市場,民資為什么難以進入?

  民資站在門外

  近兩年,濟邦咨詢執行董事、副總經理李競一為各地的PPP項目做咨詢工作時發現,央企國企參與的項目越來越多,民企越來越少。

  “我們現在做了一個項目,前期通過資格預審的是15家企業,其中,央企國企加起來就13家,只有2家民企,還是上市公司。”李競一告訴南方周末記者。

  其實,社會資本與地方政府合作自上世紀八九十年代就開始了。一批港澳臺商進入了中國高速公路建設領域。

  1990年代之后,外商開始進來,當時比較知名的項目有廣西來賓B電廠、成都第六自來水廠等項目;2000年之后,民企開始進入BOT(建設-運營-移交)、BT(建設-移交)等項目中,這一時期,民資、央企國企、外資都是市場上的玩家。

  但從2008年推出“四萬億”政策到2013年,地方政府“不差錢”了,PPP模式受了“冷遇”。這個階段民企也逐漸洗牌,一些小企業不斷被央企國企并購。

  到2014年下半年,PPP重回中央和地方政府的視線時,PPP的社會資本方主角已經變成了央企國企,民企參與度非常低,而外資更低。

  管清友統計的數據顯示,截至今年3月末,民企投資的PPP項目更多集中在3億以下的小項目,多為養老、生態環保、文化等投資規模相對較小,且易產生現金流的領域;而國企偏好3億以上的大項目,更多集中于交通運輸、市政工程等。后者的PPP項目簽約金額是民企的近3倍。

  一位西部省份的PPP中心主任告訴南方周末記者,“財政部前兩批的示范項目,我們落地的8個項目,只有一個是民企參與,其他全是央企和國企。”

  今年5月下旬,國務院派出9個督察組分赴河北、山西、遼寧等18個省(區、市)調研。財政部副部長劉昆事后介紹,有企業家反映,各地優質的PPP項目基本都被國企壟斷,民企要投入PPP項目的難度比較大,取得好項目更是難上加難。

  以工程建設起家的民營上市公司龍元建設,在PPP領域的主要競爭對手都是國企央企。龍元建設副董事長、總經理賴朝暉告訴南方周末記者,雖然他們目前已經簽約了11個PPP項目,但投資總量僅140億,而央企國企,“一個項目可能就動輒幾十億上百億”。

  “從2007年到目前為止,我們項目已經有186個,合同總額7680億元,累計已經完成3000億元。其中,80%都是進行PPP模式的操作。”中國交通建設集團(下文稱中交建)總裁助理、投資事業部總經理趙喜安6月22日在青島的中國PPP論壇上說。

  央企國企家大業大,更受地方政府的歡迎,經常跟地方政府打交道的瑞致咨詢總經理崔宏偉對南方周末記者回憶,他曾經聽一個市領導跟央企進行內部磋商時說,“我們都是一家人,什么事情都好商量。”

  對于民資和外資來說,央企國企是他們難以跨過的競爭對手。蘇伊士亞洲執行副總裁孫明華在上述青島PPP的會議上發言時舉例說,一家以前做鋼鐵的國企,收購一家水務公司,以前做鋼鐵時虧損,現在收益只要持平就是賺,“所以,跟國企根本沒法競爭。”她說,“一個以國企為主,沒有外資和民企參加的PPP不會是一個完美的PPP。”

  她的發言在七百多人的會場上得到了最熱烈的反響。

  “麻桿打狼兩頭怕”

  接受南方周末記者采訪的多位專家和業內人士認為,民企之所以難以進入PPP項目,最重要的一個原因在于地方政府歧視民資。

  即便作為上市公司,賴朝暉在競標PPP項目時,也經常感受到來自地方政府的各種歧視。他曾經看到過一個地方政府的PPP項目,總投資額才12億,但是在招標文件中要求企業至少要有120億凈資產,“看上去是公開招標,但是有幾個民企凈資產超過120億?這擺明就是要央企國企嘛。”

  地方政府歧視民企的一個原因是避嫌。PPP領域專家、清華大學建設管理系教授王守清告訴南方周末記者,由于中央大舉反腐,地方政府怕把項目交給民企“最后會惹麻煩”。李競一也對南方周末記者分析,如果把項目交給民企去做,可能會有輸送利益的問題,“但是央企國企沒有這個問題。錢都是政府的,無非是從左口袋到右口袋。”

  現實中,一個PPP項目究竟能否落地,往往取決于當地政府一把手。在一線做項目咨詢的瑞致咨詢總經理崔宏偉經常聽到這樣的說法,“這個項目(作為PPP)報上去了,但我們領導還沒決定做不做PPP”,或者“我們領導出事了,這個項目就擱置了,現在我們也不知道怎么辦”。 另一個原因則是PPP項目動輒需要10-20年的長周期,對于地方政府來說,國企央企的抗風險能力更強,即使中途發現不賺錢,也不會“撂挑子”,而民企的風險承擔能力相對較弱。

  而對民企來說,跟地方政府合作也會有所顧慮,他們擔心的是地方政府的信用風險。“民企投資前是大爺,投資后就是孫子啦。短期投資無所謂,長期投資涉及好幾屆政府,如果政府違約,民營企業跑進去就跑不出來了。”王守清說。

  長期以來,地方政府的信用并未得到市場的肯定。王守清做了一項研究,在過去的兩年間,一共發生了38個重大再談判項目,大部分是企業發起。而再談判的原因,最多的是市場需求風險,占到了36%;其次是政府信用問題,占到34%;然后是政府過度擔保,占23%。

  常年與政府合作PPP項目的孫明華,在6月22日的青島PPP論壇上說,“曾經我們做的一個東北的BOT水廠項目,地方政府違約,最后走了國際仲裁,并判我們勝訴,地方政府要還我們2500萬元人民幣。我們每年都要請他們吃飯,求他們還錢。5年后才還完了2500萬。”

  “這就是現在真正的心態,‘麻桿打狼兩頭怕’,政府也怕,民資也怕。”崔宏偉對南方周末記者說。

  賴朝暉告訴南方周末記者,如果公平競爭,他并不懼怕,但是他最擔心的是,“我們再怎么努力,還不如領導一個電話。”

  地方政府的“小九九”

  比起地方政府的信用風險,民資更擔心PPP項目的規范性風險。

  雖然在過去的兩年,地方政府普遍都接受了各種PPP培訓,但是仍舊不乏一些政府對PPP并不是真正理解,或者理解了,也不愿意做真正的PPP模式。

  PPP項目還款機制一般分為三種,對于經營性的項目,如收費高速公路、供水供熱等項目,是使用者付費,有長期穩定的現金流,但這部分項目一般已經通過BOT方式做完了。

  另外兩種是準經營性項目和公益類項目,目前推出的多數項目為這兩種,即政府補貼與使用者付費相結合或完全由政府補貼的方式,這類項目的利潤空間比較小,需要政府出資或部分出資。

  “這是落地難的一個原因,這類項目本身不太受市場歡迎。”君合律師事務所律師劉世堅對南方周末記者說。

  2014年至今,財政部要求地方政府上報了兩輪的PPP項目,目前正在征集第三輪。據王守清介紹,前兩輪申報的項目中,充斥了各種包裝成PPP的BT項目,而地方政府在不了解PPP的情況下,選擇先占個坑,“有棗沒棗先打一竿子”。

  上述西部省份的PPP中心主任告訴南方周末記者,該省第三輪接到上報的PPP項目有兩百多個,很多縣市政府其實就是為了占個坑,有些地方都不想報了,“因為一旦報了,可能就要求他們必須得做。”

  不想做的原因,當然是缺錢,“大部分也是報上去就報上去了,根本就沒打算真正做,地方政府沒錢,就在等政策唄,等著跟國家財政要錢。”該PPP中心主任說。

  但既然上報項目占了坑,就必須得填坑。自從去年10月成立PPP咨詢公司后,崔宏偉多次遇到來找他重新包裝項目的地方政府人士,有一次某市政府的客戶對他說,“我們領導很急,這個項目和社會資本方已經達成了合作框架協議,已經報上去要做PPP,所以要重新包裝一下,只要補上幾個報告,保證審核的時候能夠通過就行。”

  這種事情并非個案。崔宏偉說,一開始好多地方政府根本沒有意識到PPP是很規范的一件事,覺得可以先報項目上去,再暗度陳倉,后來發現不對勁,擔心程序不合規通不過審核,有的地方政府就找上門來,要求從當時申報的時間起點開始,“倒回去把各種手續給他們做全,”崔宏偉說,“這樣的情況,會留下巨大的窟窿,將來一旦產生法律糾紛,國家社會的損失會非常大。”

  南方周末記者采訪的多位PPP業內人士都感覺,近年來地方政府對企業的態度,變得更強勢了。

  曾經多年在央企做工程建設的中扶普惠投資董事長滕訊飛記得,六七年前,地方政府招商引資都是求著企業。那時候地方政府需要修路、修污水處理廠,但財政支出很多,負債率又高,為了把面子上的工程做起來,一種方法是找央企,二是找房地產企業,允許企業低價拿地的同時負責修路。“那時候都是地方政府主動上門找企業。”他說。

  但現在,“央企想見一個市長都要通過各種關系,地方政府總會說不缺錢。”滕訊飛現在大部分工作是給地方政府做產業基金,前不久他剛跟沿海某市領導吃飯,領導一上來就說,“我們不缺錢,農發行給我們400億的支持,才1.7%的年利率。”

  實際上,很多金融機構如國開行的貸款是完成對政府的信用評級、項目真正落地后才會真正放貸。等到項目真正實施之后,PPP項目一般是由建設方和資本方主導,地方政府官員無權左右,將來的運營期地方政府官員也沒有話語權。

  還有的地方政府在財稅改革啟動后,開始算賬到底要不要做PPP項目。

  一位地級市財政局官員曾經對滕訊飛私下埋怨,在營改增之后,地方上不是很喜歡做PPP了。原因是,原來工程建設中的營業稅改成了增值稅,稅率從3.41%變成11%,這部分計入成本后,將來埋單的還是地方政府。

  地方政府算的另一筆賬,是中央劃定的10%的PPP財政支出“紅線”。湖北襄陽老河口市委書記伍軍在青島的PPP論壇上說,“我們中西部絕大多數的縣級市,每年財政總收入規模大約在30億—150億。如果是10%,就是3億—15億,如果我們以10倍的杠桿率,也就是說類似老河口這樣的城市,每年PPP項目的投資總規模,應該在10億—150億之間。”

  如果是這樣的規模,“可能做三四個項目,10%的紅線就達到了。”李競一說。

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